90. TRIBUNAL SUPREMO -
CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sala Cuarta
Sentencia de
12 de mayo de 1987
Ponente: J. I.
Jiménez Hernández
Materia:
LEGITIMACION. MINAS. ACTIVIDADES EXTRACTIVAS. PRINCIPIO DE LEGALIDAD. SANCIONES
ADMINISTRATIVAS.
CONTENIDO
El Gremio
Provincial de Aridos, Yacimientos y Canteras de Piedras y Tierra de Barcelona
recurre en vía contenciosa el Decreto de la Generalidad de Cataluña de 15 de
julio de 1983. Este Decreto prescribe normas a las actividades extractivas, con
el fin de proteger el medio ambiente. La sentencia de la Audiencia Territorial
de Barcelona de 19 de noviembre de 1984, desestima el recurso. Interpuesto
recurso de apelación por el Gremio, es estimado en parte por el Tribunal
Supremo.
1. La sentencia de la Sala Territorial Primera de
Barcelona de 19 de Noviembre de 1984 es impugnada por la representación
procesal del Gremio Provincial de Aridos Yacimientos y Canteras de Piedras y
Tierra de Barcelona, replanteando en esta segunda instancia las mismas
cuestiones formuladas en la primera, llamando la atención que dicha
representación dedica la primera parte de su escrito de alegaciones de esta
segunda instancia a reforzar las argumentaciones desestimatorias de las
excepciones de inadmisibilidad alegadas por la representación de la
Administración Autónoma de Cataluña, olvidando, sin duda, que el no haber
impugnado, ésta la sentencia de instancia, tales declaraciones desestimatorias
quedan firmes y no tienen motivo alguno para ser de nuevo ahora abordadas, ni
siquiera la relativa a la falta del recurso de reposición, que de nuevo y «ex
oficio» quiere la citada representación de la Generalidad catalana sea otra vez
examinada, por cuanto es obvio que se impugna una disposición de carácter
general y que ello se hace al amparo del párrafo primero del artículo 39 de la
Ley Jurisdiccional, supuesto expresamente exceptuado de la reposición
obligatoria por el apartado e) del artículo n.º 3 de la citada Ley, no resultando
de aplicación el caso la doctrina jurisdiccional de las sentencias de esta Sala
de 24 de Mayo y 21 de Septiembre de 1982, por cuantos ambas resuelven supuestos
distintos de inadmisibilidad, al versar ellas sobre la falta de legitimación de
quienes eran recurrentes, en tales casos, siendo de señalar que tanto esta
cuestión de legitimación como la relativa a la reposición que, en su caso,
podía ser exigible, han sido ampliamente tratadas en la sentencia de esta Sala
de 16 de Abril de 1986, llegándose a la conclusión tanto de la falta de
exigencia de legitimación corporativa, cuanto de la imposibilidad de
interpretar extensivamente la exigencia de reposición, por cuanto ello, como se
indica en la citada sentencia, conduciría a una manifiesta infracción del párrafo
primero del artículo 24 de Constitución, al vedar, de algún modo, el acceso de
los justiciables a la tutela efectiva de los Jueces y Tribunales, ocasionando,
simultáneamente, la indefensión de aquéllos.
2. Resuelta la expresada cuestión, procede abordar
las de fondo planteadas en este proceso relacionado con la legalidad del
Decreto de la Generalidad de Cataluña de 15 de Julio de 1983, alegándose en
primer lugar la nulidad absoluta o de pleno derecho del mismo por haberse
cometido en la elaboración del mismo las siguientes infracciones: a) Omisión de
los estudios e informes previos; b) Omisión de la tabla de vigencias; c) Falta
de audiencia de las entidades representativas; y d) Omisión del dictamen
preceptivo del Consejo de Estado; parece que este conjunto de omisiones
determinan la falta total del procedimiento establecido en los artículos 129 y
siguientes de la Ley de Procedimiento Administrativo para la elaboración de las
disposiciones de carácter general, pero ello, en realidad, no es así y ni aun
siquiera la entidad gremial recurrente lo alega, limitándose a establecer las
omisiones o faltas consignadas dentro del conjunto del proceso de elaboración,
lo que obliga a examinar si, contrariamente a lo que la sentencia de instancia
consigna, se dan realmente tales omisiones y tienen ellas las consecuencias que
la entidad recurrente apetece posean.
3. El primero de los puntos mencionados en la
alegación precedente se centra, realmente, en la distinción entre el desarrollo
de las normas adicionales de protección de interés natural afectados por las
actividades extractivas y el desarrollo de los artículos de la Ley aplicables a
todo el territorio de Cataluña, de conformidad con lo dispuesto en la
transitoria segunda de la Ley, materia ésta sobre la cual, manifiesta la parte
recurrente, la sentencia nada menciona; es decir, aunque se insiste sobre el
incumplimiento del precepto contenido en el párrafo primero del artículo 129 de
la Ley de Procedimiento Administrativo, se cambia de orientación el planteamiento
de cuestión y, admitiendo, realmente, la existencia de los estudios alegados y
acreditados en el expediente, se hace derivar la cuestión hacia la distinción
señalada que, en efecto, es abordada en la demanda a fin de estimar que la
disposición final segunda, que autoriza el desarrollo reglamentario de la Ley,
sólo es aplicable a ésta en cuanto guarda relación con los parajes y zonas
señalados en su artículo segundo y no con el resto de Cataluña, al que se
refiere la transitoria segunda, estableciendo una aplicabilidad subsidiaria, en
tanto no se dicten normas de aplicación general para todo el territorio
catalán; pero tal tesis no es atendible, por cuanto la citada transitoria no es
algo excluido de la Ley, pues indudablemente forma parte de ella y como la
final primera no establece limitaciones para el desarrollo reglamentario
respecto de parte alguna de la Ley, es pertinente estimar que la autorización
comprende todo el texto legal y, por lo tanto, también la transitoria señalada
que, por consecuencia, podía ser objeto de desarrollo reglamentario; cuestión
distinta es, si el contenido de estudios e informes eran atinentes al contenido
de la transitoria, pero ellos, aunque así sea no puede originar nunca la
infracción formal del precepto citado de la Ley de Procedimiento Administrativo
que sólo exige la existencia de los estudios e informes y no su suficiencia,
pese a la exigencia de garantía sobre la legalidad, acierto y oportunidad que
establece el mismo precepto, pues ello es materia de fondo y no puramente
formal y la realidad es, que sobre ella no se hace por la entidad recurrente
alegación concreta alguna que permita su estimación; por otra parte, la
infracción del precepto, en los términos en que es planteada no generaría nunca
una nulidad absoluta de la disposición y, ni aun siquiera, una simple
anulabilidad de la misma, habida cuenta que ella ni constituye requisito
indispensable para que produzca sus efectos y, desde luego, no se ha acreditado
genere indefensión de clase alguna y ello, aun dejando aparte la cuestión de la
aplicabilidad al caso del artículo 48 de la Ley procedimental, particular éste
sobre el que existen pronunciamientos excluyentes, como el contenido en la
sentencia de este Tribunal de 17 de Marzo de 1981, alegada por la representación
de la Administración recurrida; finalmente, la sentencia mencionada de 14 de
Mayo de 1970, aparte de abordar otros varios y distintos problemas, lo que
constataba era la ausencia de ciertos informes de los principales organismos
ministeriales de los que emanaba la disposición general entonces impugnada,
particular que en el caso no se da, como reconoce la misma parte recurrente,
con lo que la doctrina de tal sentencia resulta de todo punto inaplicable al
caso ahora examinado.
4. La segunda de las cuestiones planteada en la
segunda de las alegaciones de esta sentencia, la relativa a la falta u omisión
de la tabla de vigencias a que se refiere el párrafo final del artículo 129 de
la Ley de Procedimiento Administrativo, en modo alguno puede ser resuelta favorablemente
a las pretensiones de la entidad gremial recurrente y ello, no sólo por la
doctrina mantenida por este Tribunal en sentencias como la de 25 de Mayo de
1982, sino en razón a que tal tabla de vigencias resulta clara y terminante del
preámbulo del Decreto cuya legalidad se impugna, pues como en él se dice, no se
trata de derogar y sustituir la legalidad imperante en materia de minas, sino
de adicionarla, con lo cual resulta claro del contexto de toda la disposición
cual es la legalidad vigente para la materia, con lo que la alegación de
indefensión formulada resulta total y absolutamente gratuita y sin fundamentos.
5. En cuanto a la falta de audiencia denunciada y a
la que se refiere el párrafo cuarto del artículo 130 de la Ley de Procedimiento
Administrativo, la sola lectura del precepto suscita la desconsideración de la
pretensión actuada, pues aunque, en principio, la audiencia se establece como
pertinente, salvo que razones de interés público no la hagan aconsejable,
circunstancia que en el caso no se da, debe tenerse en cuenta que ella no es
obligatoria, habida cuenta que ella se somete a condiciones de posibilidad, en
general, y a la naturaleza de la disposición, en cuanto que de ella resulte
aconsejable, no siendo necesario justificar su ausencia cuando no se practica,
como pretende la representación de la entidad gremial recurrente, por cuanto,
como se ha indicado, el inciso final del párrafo comentado del citado art. 130,
sólo exige justificación cuando la audiencia se excluye expresa y anticipadamente;
es decir existe una cierta discrecionalidad en la cuestión planteada desde el
punto de vista legal, de donde se deduce que la omisión de la audiencia, aunque
ello haya tenido lugar en la extensión que se denuncia, podría ser
determinante, en todo caso, de mera irregularidad, pero nunca de una nulidad,
ni aun relativa, primordialmente si se tiene en cuenta la doctrina ya señalada
respecto de la aplicabilidad al caso del artículo 48 de la Ley de Procedimiento
Administrativo, a la que se ha hecho referencia en la alegación tercera de esta
sentencia.
6. En la cuarta y última de las cuestiones
planteadas en la segunda alegación de esta sentencia, la falta del informe del
Consejo de Estado, necesario es partir de la realidad de su ausencia, pero para
que sea aplicable la doctrina que sobre la materia tiene establecida esta Sala
para las disposiciones reglamentarias del Estado, de la que es paradigma la
reciente sentencia de esta Sala de 16 de Diciembre de 1986, pertinente es
examinar el carácter obligatorio o facultativo de tal consulta, ya que sólo en
el caso de darse el primero de los caracteres dichos, sería pertinente estimar
la impugnación realizada; a este respecto es de sumo interés el contenido del
artículo 23 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado de 22 de Abril de 1980,
donde se configura el informe del Consejo de Estado como preceptivo únicamente
para aquellos casos en que lo es para el Estado, debiendo configurarse como
facultativo en todos los demás supuestos; este planteamiento vino a crear algunas
dificultades ante el silencio del Estatuto catalán sobre la materia,
apareciendo entonces una doble interpretación: una más amplia consistente en
hacerlo obligatorio para todos los supuestos iguales o similares a los
recogidos en los artículos 21 y 22 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado,
con independencia de que la actuación se produjera en la esfera estatal o en la
de las Comunidades; y otra más restrictiva, que limita la obligatoriedad del
informe a los supuestos exclusivos de los supuestos de actividades propias del
Estado, cuando ellas hayan sido asumidas por las Comunidades, sea la que se
quiera la causa de tal asunción; indudablemente, ésta parece la interpretación
más adecuada y ello, tanto en razón a lo establecido en el citado artículo 23,
párrafo segundo, de la Ley Orgánica del Consejo de Estado, cuanto a las
regulaciones establecidas en Estatutos de Autonomía posteriores, donde
claramente se limita la obligatoriedad al supuesto de ejecución de leyes
estatales, debiéndose tener en cuenta, además, que no es necesario recurrir a
la analogía entre los Estatutos, ni a una aplicación del principio de igualdad
entre las autonomías, que aunque lógico, podía dar origen a dificultades
metajurídicas, pues basta aplicar estrictamente al caso la doctrina existente
sobre la materia y, habida cuenta que la doctrina de la obligatoriedad y de la
nulidad subsiguiente a su inobservancia se han mantenido siempre sobre la base
de la existencia de un precepto legal específico que la estableciera, es
patente que ese requisito no se da en el caso de autos, al no existir precepto
alguno específico que haga obligatorio el informe, de la que se infiere que la
doctrina cuestionada no puede imponerse por vía extensiva, en razón a los
efectos punitivos que comporta, lo que determina la pertinencia de desestimar
este último motivo impugnativo encaminado a obtener la nulidad del decreto
objeto de impugnación, habida cuenta que él es tan sólo desarrollo de una Ley
autonómica, como lo es la de 24 de Diciembre de 1981.
7. Un segundo bloque impugnativo se halla
constituido por las alegaciones relativas a que el Decreto impugnado vulnera
los principios de proporcionalidad, igualdad y solidaridad que, a juicio de la
entidad gremial recurrente, constituyen límite infranqueable de la potestad
normativa, lo que supone la necesidad de anular el Decreto en cuanto el mismo
pretende aplicarse, no sólo a los espacios de interés natural indicados en la
Ley, sino a todo el territorio de Cataluña; para la entidad gremial citada, el
nervio argumental, por utilizar sus propias palabras, radica en el
desbordamiento de un reglamento, que debe aplicar una Ley a puntos muy
concretos del territorio catalán, a todo éste, estableciendo unas exigencias
que rompen la igualdad y desbordan la proporcionalidad, si se tiene en cuenta
la normativa establecida por el Real Decreto de 15 de Octubre de 1982, vigente
para todo el territorio nacional; cierto es que este último, de data posterior
a la Ley catalana de 24 de Diciembre de 1981 y basado en la legislación estatal
vigente, es menos exigente que la citada Ley, cuya constitucionalidad ha sido
depurada por el Tribunal Constitucional en su sentencia de 4 de Noviembre de
1982, en la que se anulan por inconstitucionales determinados preceptos de la
Ley, concretamente el apartado 3.º del artículo tercero, parte del apartado 4.º
del artículo sexto y parte de la transitoria primera (en este caso señala las
palabras o frases eliminadas como inconstitucionales), pero ninguna referencia
hace a la transitoria segunda, cuya existencia comenta la entidad gremial
recurrente en su escrito de alegaciones; y ello es lógico, pues al establecer
dicha transitoria la aplicabilidad de determinados preceptos de la Ley en todo
el territorio de Cataluña y para los supuestos que en la Transitoria se
mencionan, en tanto no se dicten normas de protección de la naturaleza para
todo el citado territorio, resulta lógico el desarrollo que de tales preceptos
hace el Decreto impugnado, el cual no se ataca realmente, por su falta de
adecuación a la Ley que desarrolla, sino por falta de coordinación con una
disposición reglamentaria estatal, a la que supera en exigencia, en cuanto
ellas han sido establecidas por la Ley a la que desarrolla; todo ello hace sea
pertinente desestimar la impugnación efectuada en razón a no producirse las
anomalías que se denuncia y aunque es cierto se dan las diferencias acusadas
con la normativa estatal, ellas son consecuencia de la organización autonómica
del Estado prevista en la Constitución y en los Estatutos que la complementan y
tienen, finalmente, su base en la voluntad popular declarada.
8. Un último bloque de impugnaciones guarda relación
con puntos concretos del reglamento objeto de impugnación, señalándose de forma
particular los artículos 8.º y 13 y la disposición transitoria primera, siendo
de señalar que con relación al artículo octavo del Decreto, que versa sobre la
devolución de fianzas, el escrito de alegaciones no dice absolutamente nada, lo
cual, en cierto, modo, es lógico, si se tiene en cuenta que tampoco la
sentencia de instancia hace referencia a ese artículo reglamentario en razón a
que en la demanda nada se dice sobre el mismo, pues limita su examen a los dos
restantes preceptos mencionados.
9. La impugnación del artículo 13 del Reglamento se
basa en la triple argumentación siguiente: de una parte, en que tal artículo es
tan sólo reproducción del artículo 10 de la Ley, que casi es repetido a la
letra en el reglamento, lo cual, si bien es una técnica reglamentaria que
algunos sectores doctrinales descalifican, en razón a que el texto
reglamentario debe dedicarse únicamente a desarrollar el legal y no a
reproducirlo, no puede decirse que ello constituya infracción de Ley,
concretamente de la desarrollada y, por consecuencia, no puede estimarse la impugnación
por este motivo; distinto es el caso de las impugnaciones relacionadas con la
inclusión de la ampliación de fianzas como supuesto sancionable, y la
infracción del principio «non bis in idem», al incluir entre los supuestos
sancionables compatibles los urbanísticos, no mencionados en el artículo 10 de
la Ley, cuyo párrafo cuarto concreta que la imposición de las multas previstas
es independiente de las responsabilidades administrativas exigibles por los
órganos competentes en materia de minas o las de orden penal en que los
infractores hayan podido incurrir; cierto es que la redacción de este precepto
legal puede presentar algunas dificultades, pese a su falta de
constitucionalización, habida cuenta lo establecido por el Tribunal
Constitucional en sus sentencias de 30 de Enero de 1981 y 27 de Noviembre de
1985, pero debe tenerse en cuenta que el texto legal que fue examinado por el
Tribunal últimamente citado en la sentencia de 4 de Noviembre de 1982 y en ella
no aparece como infringida la doctrina que, con cita de la primera de aquellas
sentencias, establece la segunda respecto de que el citado principio no siempre
impide la sanción de unos mismos hechos por autoridades de distinto orden,
cuando ellos sean contemplados desde perspectivas diferentes, pues lo que si se
impide es que por autoridades del mismo orden y a través de procedimientos
distintos se sancione repetidamente la misma conducta; tal doctrina hace
comprensible la actitud del Tribunal Constitucional en la sentencia citada de 4
de Noviembre de 1982, habida cuenta que las autoridades implicadas en el
párrafo cuarto del artículo 10 de la Ley eran, de una parte las autonomías y de
otra las administrativo-mineras estatales y las judiciales, pero la cuestión no
resulta tan clara, cuando se trata de la materia urbanística, habida cuenta que
ella aparece como transferida a la Comunidad Autónoma, con lo que serían las
autoridades de ésta las que actuarían en ambos casos, con lo cual la aplicación
de la doctrina del Tribunal Constitucional no resulta tan nítida; y si a ello
añadimos que la argumentación esgrimida en la sentencia de instancia no resulta
convincente, al distinguir esta posibilidad de actuaciones distintas y
compatibilidad de funciones, es adecuado, sin perjuicio de las actuaciones que amparen
las Leyes en los distintos supuestos y de que el principio legal citado, que la
sentencia del Tribunal Constitucional de 27 de Noviembre de 1985 estima
íntimamente ligada al artículo 25 de la Constitución, pueda en su caso ser
invocado, eliminar del texto reglamentario las palabras «o urbanística», que no
aparecen específicamente amparadas por el párrafo cuarto del artículo 10 de la
Ley de 24 de Diciembre de 1981, ni pueden estimarse desenvolvimiento o
desarrollo lógico de tal precepto legal.
10. En cuanto al tema de las actualizaciones de
fianzas, la solución es completamente distinta, habida cuenta que ellas son
admitidas como adecuadas en la regulación que de la materia se hace y la
infracción legal puede surgir del desconocimiento de la obligación impuesta,
particular este que puede, sin duda, estimarse comprendido en el concepto de
«vulneración de las condiciones para la protección del medio ambiente» con que
se inicia el párrafo primero del artículo 10 de la Ley, con lo cual necesaria
es la desestimación de este concepto o motivo impugnativo, habida cuenta que
con tal concesión se da cumplimiento, de una parte, al principio de
tipificación del supuesto sancionable que la misma entidad gremial recurrente
estima incumplido por el artículo 13 del texto reglamentario, al limitarse a
reproducir casi a la letra el artículo 10 de la Ley, sin perfilar o tipificar
los distintos supuestos sancionables, y de otra, debe rechazarse la alegación
de que el supuesto tiene su tratamiento específico en el párrafo segundo del
artículo 6.º del mismo texto reglamentario, por cuanto las ampliaciones a que
este texto se refiere, no son las de las fianzas en sí, sino las de unas
concesiones o explotaciones, como claramente resulta de la lectura del citado
párrafo.
11. Finalmente, tampoco puede estimarse la
impugnación relacionada con la transitoria primera del texto reglamentario,
porque, como adecuadamente señala la sentencia de instancia, ella tiene una
orientación de futuro y se relaciona tan sólo con el párrafo tercero de la
transitoria primera de la Ley, tal y como quedó tras la sentencia del Tribunal
Constitucional, y con las áreas aún no explotadas.
12. En méritos de todo lo expuesto, se estima
parcialmente el recurso de apelación formulado por la entidad gremial recurrente
a fin de eliminar las palabras «o urbanística» del párrafo cuarto del artículo
13 del texto reglamentario, debiendo confirmar la sentencia de instancia en
cuanto al resto, todo lo cual se efectúa, sin hacer especial declaración de
condena respecto de las costas causadas en esta segunda instancia.
En virtud de lo expuesto, el TRIBUNAL SUPREMO
decide:
Estimar en parte el recurso de apelación, por lo que
se revoca parcialmente la sentencia de la Audiencia Territorial de Barcelona de
19 de noviembre de 1984.